¿Son los estados de excepción el problema? El ejercicio de la función legislativa a partir de la delegación expresa del Congreso: el caso colombiano
| Autor | Ana Catalina Arango Restrepo |
| Cargo | Doctora en Derecho y magíster en Derecho Público por la Universidad Carlos III de Madrid (uc3m), España. Especialista en Derecho Constitucional y Parlamentario por la Universidad Externado de Colombia. Abogada de la Universidad Pontificia Bolivariana (Medellín). Docente de la Institución Universitaria de Envigado. Correo electrónico:... |
| Páginas | 189-222 |
Revista Derecho del Estado n.º 46, mayo-agosto de 2020, pp. 189-222
ANA CATALINA ARANGO RESTREPO*-**
¿Son los estados de excepción
el problema?
El ejercicio de la función legislativa
a partir de la delegación expresa del
Congreso: el caso colombiano***
Are states of emergency the problem?
The exercise of the legislative function
from the express delegation of the
Congress: The Colombian case
RESUMEN
Una de las razones que justifica el rechazo a los Estados de excepción es el
peligro que supone para una democracia que el ejecutivo asuma el ejercicio
de la función legislativa. No obstante, un estudio detenido de los decretos
con fuerza de ley que ha expedido el presidente de la República entre 1974
y 2014 pone en evidencia que esta función ha sido ejercida en una propor-
ción sustancialmente mayor a partir de la delegación expresa que el propio
Congreso ha hecho de ella. Contrario entonces a lo que afirman numerosos
* Doctora en Derecho y magíster en Derecho Público por la Universidad Carlos III de
Madrid (UC3M), España. Especialista en Derecho Constitucional y Parlamentario por la Univer-
sidad Externado de Colombia. Abogada de la Universidad Pontificia Bolivariana (Medellín).
Docente de la Institución Universitaria de Envigado. Correo electrónico: anacatalina.arango@
derechoyjusticia.net ORCID: https://orcid.org/0000-0001-8895-0702.
** Recibido el 21 de marzo del 2019, aprobado el 28 de enero del 2020.
Para citar el artículo: ARANGO RESTREPO A. C. ¿Son los estados de excepción el problema?
El ejercicio de la función legislativa a partir de la delegación expresa del Congreso: el caso
colombiano. En Revista Derecho del Estado, Universidad Externado de Colombia. N.º 46, mayo-
agosto de 2020, pp. 189-222.
DOI: https://doi.org/10.18601/01229893.n46.08
*** Una versión preliminar de este trabajo hace parte de la tesis doctoral Mutaciones del
presidencialismo. La transformación del poder presidencial en Colombia (1974-2010), defen-
dida en la Universidad Carlos III de Madrid y financiada por el Departamento Administrativo
de Ciencia, Tecnología e Innovación de la República de Colombia (COLCIENCIAS), a través del
Programa de Formación Doctoral en el Exterior (Convocatoria 617 de 2013).
Agradezco a Andrea Greppi y Julián Gaviria Mira sus valiosos comentarios que han enri-
quecido la versión inicial de este artículo.
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estudios, no se trata de un Congreso que observa impotente cómo el ejecutivo
utiliza los Estados de excepción para arrogarse la función legislativa sino
de un Congreso que participa activamente en la transferencia de la misma
y en el desequilibrio de poderes que de ella resulta. Este trabajo tiene por
objeto advertir sobre la necesidad de incorporar a la discusión otras figuras,
como la delegación de facultades extraordinarias, que pueden llegar a ser
más invasivas de las funciones del parlamento que los Estados de excepción
y que suponen replantear las medidas que se han adoptado en Colombia para
revertir la concentración de poderes en cabeza del ejecutivo.
PALABRAS CLAVE
Presidencialismo, actuación unilateral, facultades extraordinarias, estados
de excepción.
ABSTRACT
One of the reasons that justifies the rejection of states of emergency is the
danger that supposes for a democracy that the executive assumes the exercise
of the legislative function. However, a careful study of the decrees issued by
the President between 1974 and 2014 shows that the executive has exercised
the legislative function in a greater proportion based on the delegation that
the Congress itself has made of it. Thus, contrary to what has been stated,
it is not a congress that observes how the executive assumes its functions
but a congress that actively participates in the transfer of them. This work
aims to warn about the need to include in the discussion other figures that
may be even more invasive of the functions of parliament than the states of
emergency and to rethink the measures that the constitutional reforms have
adopted to moderate the concentration of powers in the executive.
KEYWORDS
Presidentialism, unilateral action, extraordinary powers, states of emergency.
SUMARIO
Introducción. 1. El Ejercicio de la función legislativa bajo la Constitución de
1886: Primer Periodo (1974-1991); 2. El ejercicio de la función legislativa a
partir de la expedición de la Constitución de 1991: segundo periodo (1991-
2014); Conclusión. Referencias
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INTRODUCCIÓN
La fuerza o debilidad que tiene un presidente en un sistema político concreto
puede medirse atendiendo a su habilidad para “poner su propio sello en la
ley”, esto es, de conseguir la aprobación de su agenda1. Para adelantar su
agenda política, las constituciones le otorgan al presidente dos estrategias, una
basada en los estatutos y otra, en el uso de las prerrogativas presidenciales2.
La primera, advierte Amorim, supone someterse al procedimiento legislativo
ordinario y, por tanto, al recurrir a ella el presidente toma en consideración
los puntos de vista e intereses de los legisladores. La segunda, por su parte,
implica el uso tanto de las prerrogativas constitucionales (por ejemplo, los
decretos) como de las prácticas políticas paraconstitucionales que le permiten
actuar de forma unilateral. Para escoger su estrategia, el presidente hace una
serie de cálculos que dependen de sus convicciones, de sus preferencias, de
sus poderes partidistas, de los incentivos institucionales y de las condiciones
económicas, entre otros factores3.
Respecto a la actuación unilateral, la facultad de expedir decretos con fuer-
za de ley4 le permite al presidente adoptar medidas que adquieren el mismo
1 SHUGART, M. y MAINWARING, S. Presidentialism and Democracy in Latin America:
Rethinking the Terms of the Debate. En MAINWARING y SHUGART (eds.). Presidentialism and
Democracy in Latin America. Cambridge: Cambridge University Press, 1997, p. 40.
2 AMORIM NETO, O. The Presidential Calculus: Executive Policy Making and Cabinet
Formation in the Americas. Comparative Political Studies, Vol. 39, n.º 4, 2006, 416.
3 Teniendo en cuenta que el presidente intenta siempre anticipar la reacción del congreso,
la medida en que este recurre a sus facultades unilaterales ha sido explicada por algunos autores
en la conformación política del parlamento. En efecto, advierten Cox y Morgenstern, el presidente
anticipa si tiene una amplia mayoría en el congreso que acogerá cualquiera de sus propuestas o si
carece de dicha mayoría y por tanto sus propuestas serán rechazadas. El cálculo de las respuestas
del congreso le permite utilizar diferentes poderes institucionales y escoger una estrategia óptima
para obtener la aprobación de sus iniciativas. Ver COX, G. y MORGENSTERN, S. Latin America’s
Reactive Assemblies and Proactive Presidents. Comparative Politics, Vol. 33, n.º 2, 2001, 171.
Mayer, por su parte, ha advertido que la expedición de decretos varía en función del ambiente
político al que el presidente se enfrenta y que este utiliza más esta facultad cuando se acerca la
terminación de su mandato y está buscando la reelección inmediata o cuando su sucesor hace
parte del partido de la oposición. De igual forma, tenderá a hacer un mayor uso de sus poderes
unilaterales a medida que su gestión obtiene bajos niveles de aprobación en la opinión pública. Ver
MAYER, K. Executive Orders and Presidential Power. The Journal of Politics, Vol. 61, n.º 2, 1999.
4 Los decretos con fuerza de ley deben diferenciarse de aquellos que tienen por objeto
reglamentar la ley. Como su nombre lo indica, el primer tipo de decretos tiene el mismo rango
de la ley y, por tanto, puede derogar o suspender las existentes. Los decretos reglamentarios,
en cambio, son aquellos que expide el ejecutivo con el fin de implementar las leyes existentes
en el ejercicio de su función de ejecutar la ley. Estos decretos están subordinados a la ley y en
esta medida, los tribunales administrativos pueden dejarlos sin efectos cuando consideren que
exceden el ámbito de la ley que se proponen aplicar. Ver CAREY, J. y SHUGART, M. Calling Out
the Tanks or Filling Out the Forms? En CAREY y SHUGART (ed.). Executive Decree Authority.
Cambridge: Cambridge University Press, 1998, pp. 12-13.
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