Fundos de participacao dos estados e sua implicacao sobre as receitas e despesas dos Estados/Fondos de participacion de los estados y sus implicaciones sobre los ingresos y gastos del Estado/Participation funds of the states and their implications on incomes and expenses of the State.
| Autor | Louzano, Joao Paulo de Oliveira |
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Introducao
A erradicacao da pobreza e da marginalizacao, bem como a reducao das desigualdades regionais e sociais, sao alguns dos objetivos fundamentais da Republica Federativa do Brasil, e um dos principios gerais da atividade economica, conforme texto constitucional. Para o atendimento desse objetivo, alem da arrecadacao propria dos estados e municipios no ambito fiscal, as bases de sustentacao do federalismo decorrem das transferencias intergovernamentais de recursos entre as varias esferas de governo.
Em federacoes com grande extensao territorial, como a brasileira, existe uma tendencia de desequilibrios entre receitas (arrecadacao tributaria) e despesas (demanda de servicos publicos), de forma que tende a haver concentracao de fontes de receita tributaria e dispersao da demanda de bens e servicos publicos. Esse antagonismo explica, em parte, a existencia de diferencas regionais na qualidade da prestacao de servicos publicos e a ocorrencia de desequilibrios fiscais das unidades subnacionais cujas bases economicas sao restritas (Cossio e Carvalho, 2001).
Especificamente para os estados, a Constituicao Federal de 1988 (CF) estabelece a reparticao das receitas tributarias por meio do Fundo de Participacao dos Estados e do Distrito Federal (FPE), formado pela arrecadacao do Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza (IR) e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), da cota-parte do IPI exportacao com reparticao proporcional ao valor das respectivas exportacoes de produtos industrializados, do Imposto sobre Operacoes Financeiras (IOF-ouro) conforme origem e do produto da arrecadacao da Contribuicao de Intervencao no Dominio Economico (CIDE).
Essas transferencias objetivam reduzir os desequilibrios horizontais e verticais entre governos e melhorar o sistema tributario. Os grandes desniveis na arrecadacao por parte dos estados federados, na visao de Mendes, Miranda e Cosio (2008), justificam o mecanismo de transferencias. Essa constatacao e contemplada nos mecanismos legais de repasse dos recursos, considerando que, para a determinacao dos coeficientes individuais de participacao, a soma dos fatores representativos da populacao e a dos fatores representativos do inverso da renda domiciliar per capita sao consideradas, cabendo aos estados de Sao Paulo e Bahia o menor e maior coeficiente, respectivamente.
Ressalta-se que esses coeficientes individuais de participacao dos Estados e do Distrito Federal, determinados pela Lei Complementar 62/89, com vigencia ate o exercicio financeiro do ano de 1991, permaneceram ate dezembro de 2015, conforme redacao dada pela Lei complementar 143/13, nao havendo a liberacao de novos criterios que retratassem a realidade economica dos estados. Durante esse periodo, muitas acoes de inconstitucionalidade foram ajuizadas por diversos estados para alteracao dos criterios de partilha, tendo em vista as mudancas nos dados demograficos e socioeconomicos em cada um dos estados.
O problema dos atuais criterios de distribuicao do FPE nao se restringe ao fato de que alguns estados pobres recebem, per capita, muito mais do que os estados ricos, isto e, em porcentagem muito maior do que a que os separam em termos de receita per capita. Estados pobres tambem recebem transferencias desproporcionalmente desiguais.
Essa distorcao de distribuicao pode trazer implicacoes mais graves do que apenas a injustica que se comete com as populacoes desses estados, que certamente terao menos acesso a servicos e investimentos publicos. Como pode tambem desestimular a gestao fiscal eficiente de varios outros estados, dificultando a efetividade da politica de reducao das desigualdades do fundo (Mendes et al., 2008).
Diversos trabalhos na literatura nacional tiveram como objetivo analisar os efeitos das transferencias intergovernamentais nas financas dos entes subnacionais receptores, dentre os quais destacam-se Vieira, Abrantes, De Almeida e Dos Anjos (2019); Suzart, Zuccolotto e Rocha (2018); Baiao, Cunha e Souza (2017); Deda e Kauchakje (2017); Costa e Castelar (2015), e Cardoso, dos Santos Nascimento e Paixao (2012). Contudo, grande parte da literatura se concentra na analise dos municipios, visto que os efeitos apontados pela teoria sao mais facilmente identificados e o tema ja se encontra bastante consolidado. De forma distinta verifica-se poucos estudos e discussao academica e cientifica em nivel estadual.
Acrescenta-se que, dentre os poucos trabalhos que tiveram como objeto o efeito das transferencias em nivel estadual, o foco estava em analisar os efeitos em apenas uma dimensao: o das transferencias sobre as despesas publicas (Cardoso et al., 2012) sobre a arrecadacao propria (Varejao, 2009). Diante desse quadro, torna-se relevante identificar como as transferencias afetam em conjunto tais dimensoes dos estados receptores.
Adicionalmente, como diferencial dos trabalhos anteriores, considerou-se o efeito do FPE posterior ao gestor (defasagem temporal), trazendo consequencias tempestivas para a gestao do ente receptor. A logica de utilizacao e para verificar o efeito do gestor no uso das transferencias, uma vez que os recursos de transferencias do ano corrente apresentam pouca margem de decisao, sendo a decisao de utilizacao, na maioria das vezes, influenciada por decisoes de periodos anteriores. Desse modo, existe um atraso nas decisoes devido as incapacidades institucionais e burocracias da gestao publica, impossibilitando que os recursos sejam pensados adequadamente no periodo de seu recebimento, sendo dificil verificar o imediatismo do FPE.
Considerando que o FPE e distribuido com base em cotas fixas desde o ano de 1989; que as receitas proprias dos estados e o repasse dos fundos de participacao estao condicionados ao nivel de arrecadacao de tributos federais, cuja base de incidencia esta fortemente vinculada ao desenvolvimento economico do pais; e que Estados de base tributaria estreita tem uma forte dependencia desses fundos, a seguinte questao e levantada: qual o efeito dos fundos de participacao dos estados sobre a arrecadacao e gastos dos estados brasileiros?
Nesse sentido, este trabalho tem como objetivo avaliar o efeito do repasse do Fundo de Participacao sobre a arrecadacao e gastos nos estados brasileiros. Parte-se da hipotese de que ha um efeito expansivo nos gastos estaduais, provocado pelas transferencias, e um efeito contrario sobre a arrecadacao tributaria estadual. Para alcance do objetivo do trabalho foi utilizado o modelo de regressao em dados em painel System-GMM para as 27 Unidades Federativas brasileiras, no periodo entre 1997 a 2013.
A importancia desta investigacao esta no fornecimento de subsidios para a discussao da reformulacao da distribuicao de recursos entre os entes federados, ponto central no federalismo fiscal. Alem disso, os resultados gerados podem contribuir na construcao de estruturas institucionais mais eficientes e eficazes na destinacao das transferencias, garantindo uma distribuicao mais equanime e direcionada para as especificidades de cada ente, elevando a geracao dos beneficios para os quais elas foram criadas e amenizando as possiveis externalidades regionais negativas.
Com relacao a estrutura da pesquisa, destaca-se que alem desta introducao, este artigo apresenta, sequencialmente, as secoes de fundamentacao teorica, procedimentos metodologicos, e por fim, as duas ultimas secoes, evidenciam os resultados e as consideracoes finais do estudo.
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Fundamentacao teorica
Nesta secao, sao abordados aspectos teoricos visando dar a fundamentacao necessaria para analisar os efeitos das transferencias do FPE nos estados receptores. Inicialmente na subsecao 2.1, apresenta-se a teoria economica da descentralizacao fiscal e o modelo de gestao federalista, evidenciando como as dimensoes economica e fiscal afetam a forma de organizacao do Estado, representando os pilares necessarios para dar sustentacao ao modelo federativo de gerenciamento. Em seguida na subsecao 2.2, apresentase a taxonomia dos diferentes tipos de transferencias intergovernamentais, com destaque a apresentacao do FPE, sua forma de constituicao, funcionamento e criticas aos criterios de distribuicao do fundo. Logo em sequencia na subsecao 2.3, sao apresentados os possiveis efeitos das transferencias nos gastos e na arrecadacao das unidades receptoras, evidenciando-se as externalidades negativas do mau uso das transferencias nas despesas publicas (efeito flypaper) e na arrecadacao dos estados (hipotese do veu de Oates).
2.1. Teoria economica da descentralizacao fiscal
A teoria economica da descentralizacao fiscal (Federalismo Fiscal) tem seu marco inicial com os trabalhos seminais de Tiebout (1956) e Oates (1972), que tratam da atribuicao de competencias ideais entre os niveis de governo de acordo com a capacidade de resposta as preferencias locais. Segundo Oates (1972) o federalismo fiscal seria um meio termo entre uma administracao publica centralizada e uma amplamente descentralizada. Para o autor, o federalismo fiscal reune a vantagem de cada um, como tambem minimiza os defeitos de cada um.
O federalismo, em sua concepcao classica, e uma forma de organizacao do Estado concebida pela a reuniao de varios entes governamentais em um unico Estado Federal, preservando a autonomia politica, administrativa e fiscal destes entes (Oliveira, 2007). Ainda segundo Oliveira (2007), sao varias as dimensoes que representam os pilares necessarios para dar sustentacao ao modelo federativo, dentre essas dimensoes, pode-se destacar as dimensoes politica, economica e fiscal que sao indispensaveis para manter o equilibrio em um pacto federativo por meio da preservacao da autonomia de seus entes.
Do ponto de vista politico, na maioria dos casos, a descentralizacao protege a liberdade individual porque reduz o poder dos responsaveis pela prestacao de servicos; quanto a dimensao economica, busca-se a eficiencia, no sentido de produzir maior bem-estar com recursos iguais, e na perspectiva fiscal...
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