Programas de Retorno Voluntario. El caso chileno
| Autor | Marcos Andrade-Moreno |
| Cargo | Profesor Auxiliar, Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales, Universidad Austral de Chile, Chile |
En la década de los noventa, con el retorno a la democracia en Chile, la migración intrarregional comenzó a incrementarse sostenidamente (Revista Colecciones Jurídicas: “Migrantes”, 2019 ). En la última década Chile ha visto crecer dicha migración de manera sostenida (Martínez y Orrego, 2016), siendo últimamente, entre abril de 2017 y diciembre de 2018, dos grupos regionales los que destacan: los venezolanos y los haitianos (Instituto Nacional de Estadística [INE], 2018; Instituto Nacional de Estadística [INE] y Departamento de Extranjería y Migración [DEM], 2019). Por ejemplo, según datos de la Policía de Investigaciones de Chile (PDI), en 2017 un total de 424.739 turistas continuaron permaneciendo en Chile más allá del plazo legal. En ese mismo año, entraron a Chile como turistas 111.761 haitianos, de los cuales solo 2.381 salieron de Chile y 132.492 venezolanos, de los cuales solo 34.118 dejaron de Chile; lo que representa, respectivamente, el 25,74 % y 23,16 % del total de turistas que siguieron permaneciendo en Chile.
Con la instalación del nuevo gobierno, en marzo de 2018, se adoptaron diversas medidas administrativas sobre migración, algunas de ellas específicas para los grupos de migrantes mencionados, y semejantes a medidas adoptadas en otros países de la región1: a) Proyecto de Ley de Migración y Extranjería (Boletín Nº8.970-06), que busca reemplazar regulación vigente del Decreto Ley 1094, en actual discusión en el parlamento; b) Proceso Extraordinario de Regularización; c) se eliminó la posibilidad de que los turistas puedan cambiar su calidad migratoria a residente estando en Chile (mediante visado de residencia temporaria); d) Visa Temporaria de Oportunidades y Visa Temporaria de Orientación Nacional e Internacional; e) Visado Consular de Turismo Simple para ciudadanos haitianos y recientemente para ciudadanos venezolanos; f) Visa de Responsabilidad Democrática para ciudadanos venezolanos; g) Sistema de Reserva de Horas en aplicación web; g) Plan humanitario de regreso ordenado para extranjeros (en adelante, PHRO)2.
La medida que me propongo analizar aquí es el PHRO, establecido por el gobierno chileno en octubre de 2018, con el propósito de regular el “regreso ordenado al país de origen de ciudadanos extranjeros”3.
¿Cuál es el carácter jurídico del PHRO? El presente trabajo busca dos objetivos. El primero, mostrar que, si bien el PHRO es un plan de retorno voluntario, no es un plan humanitario desde la perspectiva del derecho internacional de los derechos humanos. El segundo, que el PHRO se parece bastante a una forma encubierta de deportación masiva y selectiva de extranjeros, si se la analiza a la luz de la práctica jurídica de expulsión de extranjeros que contempla el sistema jurídico chileno4.
En una primera aproximación, la expulsión de extranjeros puede entenderse “como una salida coactiva del territorio nacional acompañada de la prohibición temporal de entrada en él” (Muñoz Ruiz, 2014, p. 05:7). Conforme al derecho internacional de los derechos humanos5, las regulaciones de derecho interno en materia de expulsiones deben establecerse considerando ciertos estándares mínimos6. Es dicha práctica jurídica de las expulsiones contemplada en el derecho chileno, valorada a la luz de estos límites, la que será reconstruida aquí como parámetro de comparación del PHRO.
Con este fin, se requiere mostrar, en primer lugar, qué se entiende por un plan de retorno voluntario y qué justifica su carácter de humanitario por el Derecho Internacional, a fin de mostrar el carácter problemático de calificar al PHRO como tal. En segundo lugar, se precisa reconstruir la práctica jurídica de expulsión de extranjeros, para lo cual se debe tratar conceptualmente de manera integrada los regímenes penal y administrativo de expulsión de extranjeros que contempla el sistema jurídico chileno, a fin de mostrar sus similitudes y diferencias, ya que, solo a partir de ellas, es posible apreciar por qué es problemática la naturaleza jurídica del PHRO, el que, a pesar de ser un plan voluntario y aparentemente beneficioso para el extranjero, posee en realidad los mismos efectos jurídicos que los regímenes de expulsión.
En lo sucesivo, se tratará de explicar las razones que subyacen a estas afirmaciones. Para lo cual, en la sección segunda se mostrará por qué al PHRO no corresponde llamarlo un plan humanitario. En la sección tercera, se describirán a grandes rasgos el régimen penal y administrativo de expulsión de extranjeros. En la sección cuarta se compararán dichos regímenes con la PHRO y se presentarán las conclusiones.
Son varias las razones que expresa la Resolución Exenta que estableció el PHRO, justificando su adopción: 1) La solicitud de la propia comunidad, mencionando “a nacionales haitianos” (letra a y b); 2) Aludiendo a que los retornos voluntarios asistidos y estrategias de reintegración son parte de la perspectiva global de gobernanza migratoria que promueve Organización Internacional para las Migraciones (OIM) (letra c); 3) El interés nacional en “dotar al país de una migración ordenada, segura y regular” (letra d); 4) Obligación de cooperar en regreso ordenado de trabajadores migratorios y sus familiares al Estado de origen, según dispone la Convención sobre los trabajadores migratorios (letra e)7.
Entre estas razones, la principal es la que se señala en la letra d):
Se hace indispensable atender a la situación planteada por las comunidades migrantes de aquellas personas que se encuentran en situación de vulnerabilidad, por no haber logrado una eficaz integración, sustentabilidad o regularidad en el país, por razones laborales, idiomáticas, socioculturales o por no poder cumplir con los requisitos establecidos para acceder a los diferentes medios de regularización ordinaria o extraordinaria. (Ministerio del Interior y Seguridad Pública y la Subsecretaría del Interior, 2018)
En este sentido, el PHRO se enmarcaría en una política de retorno de migrantes8, a través de la implementación de un plan de retorno voluntario asistido. Estos planes se entienden como “la provisión de asistencia para el retorno voluntario de las personas que se acogen al mismo”, es decir, “es una acepción restringida del término retorno voluntario” (Sánchez & Fernández, 2010, pp. 138-139). Esto, porque obviamente un migrante puede retornar por cuenta propia a su país de origen, sin asistencia de organismos públicos o privados.
Estos programas son promovidos por diversos organismos y foros internacionales, especialmente la OIM9, y se dirigen tanto hacia migrantes con residencia en vigor o en situación de irregularidad. Aunque no es el propósito de este trabajo, se deben mencionar brevemente las formas en que teóricamente se ha abordado el fenómeno de retorno de migrantes a sus países de origen.
En términos generales, según muestra la evidencia empírica (para el caso español), en la decisión de retorno al país de origen “sobresalen tres factores determinantes: la situación laboral, familiar y legal en el país de acogida” o destino (Resino, Jiménez y Arranz, 2018, p. 110).
Sobre lo anterior, hay dos conjuntos de teorías que buscan dar cuenta de dicho fenómeno. En primer lugar, las teorías reduccionistas, que circunscriben dicho fenómeno a parámetros económicos, ya sea, al análisis costo-beneficio, al ciclo de vida laboral o la imperfección de los mercados, todos las cuales explican el retorno al país de origen en términos del fracaso económico del migrante en el país de acogida o destino, basándose “en la idea de un hombre libre que escoge la alternativa que más le conviene desde un punto de vista de beneficio económico” (Resino et al., 2018, p. 94).
En segundo lugar, las teorías no reduccionistas, que reconocen la complejidad del fenómeno migratorio, ya sea, el enfoque transnacional, que entiende a la migración como un proceso “complejo y sistémico, que incluye relaciones económicas, sociales y culturales entre las sociedades de origen y las de destino, mediadas por un constante intercambio de recursos, dinero, bienes, ideas, información y valores” (Resino et al., 2018, p. 96); o la circularidad migratoria, que pone énfasis en el movimiento incesante de migrantes entre distintos países de origen y destino, donde el retorno “es una etapa más en un proceso que lleva al migrante a un nuevo destino de emigración” o bien retorna “al reconsiderar la vuelta al país de inmigración como una opción mejor” (Resino et al., 2018, p. 96).
Por otra parte, más allá de la discusión anterior, el tipo de asistencia que los planes de retorno voluntario contemplan, generalmente, varía según sea el estatus migratorio de sus beneficiarios. En el caso de migrantes con residencia legal, pero con problemas de integración social, incorporación al mercado laboral o vulnerabilidad social, la asistencia se extiende a la provisión “de una renta mensual en su país de origen que, aunque sea de cuantía inferior a la que le hubiese correspondido percibir como consecuencia de derechos adquiridos en el país de acogida, puede resultar interesante al extranjero retornado por el distinto nivel de vida entre los dos países” (Sánchez y Fernández, 2010, p. 139).
En el caso de migrantes en situación de irregularidad, “estos programas constituyen una alternativa a la expulsión, y permiten al extranjero elegir las condiciones de su retorno (lugar y momento), beneficiándose de una ayuda económica y de la asistencia en la preparación del retorno” (Sánchez y Fernández, 2010, p. 139). Por ello, en este último caso, se ha señalado que una de las ventajas de estos programas de retorno...
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