Tensiones en la estrategia de transformación institucional del Banco Interamericano de Desarrollo en América Latina: Entre el mercado y la gobernabilidad democrática
| Autor | Andrés Mauricio Guzmán-Rincón |
| Cargo | Universidad Nacional de Colombia, Bogotá D.C., Colombia |
| Páginas | 185-216 |
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En el 2011, no solo se cumplen veinte años de la Constitución colombiana, sino el comienzo de importantes reformas institucionales en la región. En efecto, tras el fin de la Guerra Fría y el triunfo del capitalismo como sistema hegemónico, se da inicio a una nueva etapa de reformas que son promovidas principalmente por las instituciones financieras internacionales (IFIS) más influyentes, como el Banco Mundial (BM) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), las cuales pretenden, en rasgos generales, fortalecer el Estado de derecho para adaptarlo a las transformaciones derivadas de la implementación de un modelo de desarrollo basado en el mercado.
En este contexto, el BID, como uno de los actores protagónicos de la globalización del derecho en la región, promueve a comienzos de los noventa, la estrategia de reforma y modernización de Estado (ERME), la que a su vez pretende la consecución de Estados modernos y eficientes que proporcionen un marco regulatorio adecuado para el funcionamiento de los mercados y lograr la plena vigencia de los sistemas democráticos, bajo el entendido de
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que la coexistencia armónica y la colaboración recíproca entre ambos conduce al desarrollo. Dentro de esta estrategia, la reforma judicial se constituye en un componente muy importante en la medida en que el poder judicial es imprescindible en la consolidación del marco institucional adecuado para el desenvolvimiento de las economías de mercado y la vigencia de ciertas libertades básicas, es decir, para el fortalecimiento del Estado de derecho.
Bajo esta idea, el poder judicial está llamado, por una parte, a proporcionar ciertas condiciones favorables para los actores económicos, tales como la seguridad jurídica y política para el cumplimiento de los contratos, la protección de la vida y bienes de las personas, el establecimiento de unas reglas claras del juego económico y la resolución ágil y expedita de los conflictos; por otra parte, este también debe velar por el equilibrio de poderes, garantizar el acceso a la justicia, la igualdad ante la ley, combatir la impunidad y evitar las intromisiones indebidas del gobierno o del legislativo que impliquen la vulneración de derechos humanos.
En las dos últimas décadas, este proceso ha estado marcado por algunas tensiones, en el caso concreto de la estrategia de reforma adelantada por el BID en la región, es evidente que, por un lado, se pretenden profundizar los efectos de la política económica implementada en los noventa basada en la apertura y la liberalización, pero, por otro, contrarrestar los problemas derivados de este proceso, tales como la acentuación de las desigualdades sociales, el deterioro ambiental, la falta de cohesión social y el déficit de legitimidad ciudadana, mediante el impulso simultáneo de la gobernabili-dad democrática. En el ámbito de la reforma a la justicia, estas tensiones se manifiestan en los contenidos de los programas de reforma que, por una parte, promueven el fortalecimiento de la inversión y la disminución de los costos de transacción mediante estímulos al sector privado, y, por otra, la inclusión de acciones para lograr el acceso a la justicia de la población más vulnerable y hacer exigibles los derechos colectivos.
La adopción de un nuevo modelo de desarrollo en Colombia a partir de la Constitución de 1991 también incorpora tensiones similares en la medida en que en este proceso confluyen tanto los objetivos por lograr resolver los problemas sociales más urgentes como aquellos que pretenden llevar a cabo las transformaciones institucionales que requiere un modelo de mercado; por esta razón, en Colombia, la vigencia de los principios propios del constitucionalismo aspiracional1 encaminados a lograr una mayor democratización
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y la disminución de las deudas sociales coexisten con reformas legales y dinámicas políticas que adoptan las prescripciones del neoliberalismo, en un contexto en el que la agudización del conflicto y del narcotráfico han conllevado al incremento paulatino de las facultades represivas del Estado.
Así las cosas, este artículo hace un análisis de la estrategia de reforma institucional implementada por el BID en América Latina durante las dos últimas décadas, con el fin de contribuir a la reconstrucción de uno de los contextos en los que se desenvuelve el constitucionalismo en Colombia desde los noventa, teniendo en cuenta que en este proceso también se incorporan algunas de las tensiones que se derivan de los procesos de transformaciones institucionales promovidos por las IFIS en la segunda ola del Movimiento Derecho y Desarrollo.
Dicho análisis hará énfasis en la reforma judicial como uno de los componentes imprescindibles de la ERME, identificando algunas manifestaciones de las tensiones mencionadas a partir de la caracterización del proceso de reforma en la región, en donde se pueden identificar iniciativas para fortalecer los aspectos del Estado de derecho que favorecen tanto al mercado como a las instituciones democráticas. A partir de este estudio, se defiende como tesis principal que en América Latina los programas de reforma judicial del BID han estado orientados en mayor medida hacia el fortalecimiento del mercado, a pesar de contemplar aspectos que contribuyen también al mejoramiento de la democracia. Sin embargo, esta tesis va a ser defendida en un sentido débil, en la medida en que la variedad de los contenidos de los programas de reforma pueden tener impactos de diferente índole que podrían conducir tanto a la promoción del mercado como a la realización de ciertos valores democráticos; por ejemplo, el mejoramiento de la investigación criminal puede ser vista como una oportunidad para erradicar problemas como la impunidad o la vulneración de derechos humanos, pero a su vez como un atractivo para los inversionistas privados por contribuir a la protección de la propiedad y mejorar la seguridad pública a partir del fortalecimiento de las capacidades coercitivas del Estado. Así mismo, la modernización de la administración de justicia desde una perspectiva que promueve los valores democráticos puede ser vista como una contribución al acceso ciudadano a la justicia o al logro de mayor transparencia e independencia judicial; mientras que, desde una perspectiva que privilegia el mercado, esta puede ser percibida como un
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aspecto positivo para ayudar a disminuir los costos de transacción al lograr una mayor celeridad en la resolución de controversias comerciales y hacer más eficientes las instituciones. De forma contraria, una tesis fuerte que predique la orientación de la reforma judicial del BID hacia el mercado tendría que demostrar que los contenidos de ella son exclusivamente funcionales a este, tesis que desconocería la variedad de los contenidos de las reformas y que debería incluir una perspectiva teórica que reconstruyera con detalle los contextos sociopolíticos donde se implementaron dichos programas, para a partir de allí determinar tal funcionalidad, postura que rebasaría la perspectiva analítica que se propone en este escrito.
Ahora bien, se sostiene una tesis débil respecto de la orientación de la reforma judicial hacia el mercado, debido a que cualitativamente, en un gran número de países latinoamericanos, el BID promovió en sus programas, principalmente en la década de los noventa, el fortalecimiento de la conciliación y el arbitramento comercial; aspecto que por lo general tiene como beneficiarios principales a los inversionistas y al sector privado, con la finalidad de dina-mizar el mercado; en tanto que los contenidos que en sentido estricto hacen parte del componente de acceso a la justicia (uno de los pilares del Estado social), particularmente de los sectores menos favorecidos, tales como la justicia comunitaria o de paz, el apoyo de propuestas desde la sociedad civil en este sentido y el fortalecimiento de instituciones como el Ministerio Público o la Defensoría Pública han ocupado un número menor de iniciativas y han abarcado menos países. Como se mencionó unas líneas atrás, estas reformas han incluido además la modernización de la administración de justicia y el robustecimiento de los sistemas penales, asuntos que tienen potencialidades en beneficio tanto del mercado, de acuerdo con los postulados del análisis económico del derecho, como de algunos valores democráticos del Estado social. En Colombia, adicionalmente, los programas de reforma han sido imple-mentados en un contexto en el que el Banco ha adelantado una estrategia de reforma y modernización del Estado basada en la competitividad económica.
Es necesario advertir que el análisis propuesto no es un estudio sobre el impacto de las reformas institucionales del BID, el objetivo principal aquí es reconstruir la estrategia de reforma primordialmente a partir del estudio de la documentación oficial proferida por este organismo; sin embargo, se espera que el desarrollo de la hipótesis que aquí se defiende contribuya a investigaciones posteriores, donde se logren determinar los efectos concretos de los procesos de reforma que diferentes organismos internacionales han promovido en la región y específicamente en Colombia.
El texto se divide en cuatro partes: en la primera, se hará una breve con-textualización de la promoción de reformas judiciales en los noventa a partir
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de la revitalización del Movimiento Derecho y Desarrollo; en la segunda, se abordarán las generalidades de la estrategia de reforma y modernización del...
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